Он берет по приоритету файлы, если нет файл первого языка, система ищет файл локализации для второго, если нет второго - то для третьего. Причем там важке и язык и регион (ru-RU и ru-UA разные файлы могут быть например. При наличии лишь файла ru-RU но системном выборе русский (Украина) система будет стучаться в стандартный файл локализации, так как нет ни ru, ни ru-UA